¿Qué es el principio de confianza legítima?
Uno de los principios más invocados en el Derecho Administrativo es el denominado principio de confianza legítima. Sin embargo, también es uno de los más malinterpretados.
No es raro encontrar recursos administrativos o demandas judiciales en los que un ciudadano, una empresa o una entidad alegan que la Administración ha cambiado de criterio y que ese cambio les ha perjudicado. Ahora bien, no toda expectativa merece protección jurídica ni todo cambio de actuación administrativa vulnera la confianza legítima.
Entonces, ¿qué significa realmente este principio y cuándo puede ser invocado con éxito?
Un principio estrechamente vinculado a la seguridad jurídica
El principio de confianza legítima tiene su origen en el Derecho de la Unión Europea y se encuentra íntimamente relacionado con el principio de seguridad jurídica.
Su finalidad es proteger a los ciudadanos cuando han orientado razonablemente su conducta basándose en una actuación previa de la Administración que les permitía confiar en una determinada forma de actuación futura.
En otras palabras, cuando la propia Administración genera una expectativa fundada mediante actos, conductas o criterios suficientemente claros, no puede posteriormente apartarse de ellos de forma sorpresiva e imprevisible causando un perjuicio injustificado a quienes confiaron legítimamente en esa actuación.
No se trata de impedir que la Administración cambie de criterio. Evidentemente puede hacerlo. Lo que exige este principio es que esos cambios respeten determinadas garantías cuando afectan a situaciones creadas o favorecidas por la propia actuación administrativa.
Un ejemplo sencillo
Imaginemos que un ayuntamiento viene interpretando durante años una ordenanza municipal en un determinado sentido.
Numerosos ciudadanos adaptan su comportamiento a ese criterio administrativo y realizan inversiones económicas confiando en que dicha interpretación seguirá aplicándose.
Si de repente el ayuntamiento modifica radicalmente su criterio y pretende exigir responsabilidades por actuaciones que hasta ese momento consideraba correctas, podría plantearse una vulneración del principio de confianza legítima. No porque el nuevo criterio sea necesariamente ilegal, sino porque los afectados confiaron razonablemente en la conducta previa de la propia Administración.
¿Qué requisitos exige la jurisprudencia?
La jurisprudencia del Tribunal Supremo viene señalando que la aplicación del principio de confianza legítima exige la concurrencia de tres requisitos esenciales.
En primer lugar, la confianza del ciudadano debe apoyarse en signos externos, claros e inequívocos procedentes de la propia Administración, capaces de generar una expectativa razonable sobre su futura actuación. No basta una mera creencia subjetiva ni una interpretación personal del interesado.
En segundo lugar, las expectativas generadas deben ser legítimas y dignas de protección jurídica. Es decir, la confianza depositada por el administrado ha de resultar objetivamente razonable a la vista de las circunstancias del caso y de la conducta previa de la Administración.
Finalmente, debe producirse una actuación posterior de la Administración que resulte contradictoria con su comportamiento anterior y que, por su carácter inesperado o incoherente, frustre la confianza generada. Es precisamente esa contradicción entre los actos precedentes y la actuación posterior la que justifica la protección del ciudadano frente a cambios sorpresivos de criterio o de conducta administrativa.
Cuando concurren estos elementos, los tribunales pueden apreciar la vulneración del principio de confianza legítima y otorgar la correspondiente protección jurídica al afectado.
Lo que no protege la confianza legítima
Uno de los errores más frecuentes consiste en confundir la confianza legítima con el deseo de que una situación favorable se mantenga indefinidamente.
La jurisprudencia ha reiterado que este principio no impide que la Administración:
Modifique sus criterios de actuación.
Cambie una normativa.
Revise actos inválidos.
Corrija interpretaciones erróneas.
Tampoco puede invocarse para consolidar situaciones contrarias a la ley.
Si un ciudadano obtiene una ventaja basada en una actuación administrativa ilegal, el principio de confianza legítima no puede convertirse en un mecanismo para perpetuar dicha ilegalidad. El amparo de la confianza protegible encuentra siempre un límite en el principio de legalidad, de modo que no puede utilizarse para mantener situaciones de privilegio o ventaja carentes de cobertura jurídica ni para generar resultados incompatibles con el ordenamiento.
De hecho, la jurisprudencia viene recordando que la protección de la confianza legítima no puede desembocar en situaciones que supongan un enriquecimiento injusto del administrado o que le permitan conservar beneficios a los que nunca habría tenido derecho conforme a la ley.
Del mismo modo, este principio tampoco otorga a los ciudadanos un derecho a que el ordenamiento jurídico permanezca inalterado. Las normas pueden modificarse, los criterios administrativos pueden evolucionar y los poderes públicos pueden introducir cambios regulatorios cuando así lo exijan las circunstancias y el interés general.
Ahora bien, ello no significa que esos cambios carezcan siempre de consecuencias jurídicas. En determinados supuestos, especialmente cuando una modificación normativa altera de forma intensa y sobrevenida el marco jurídico en el que particulares o empresas realizaron inversiones o adoptaron decisiones económicas relevantes, los tribunales han reconocido indemnizaciones por responsabilidad patrimonial. No porque exista un derecho a la inmutabilidad de las normas, sino porque las circunstancias concurrentes justifican la reparación de los perjuicios ocasionados por la frustración de expectativas legítimamente generadas.
Por ello, los tribunales suelen recordar que la confianza legítima protege expectativas razonables nacidas de la actuación administrativa, pero no puede crear derechos inexistentes, impedir la evolución del ordenamiento jurídico ni consolidar ventajas obtenidas al margen de la legalidad.
Su importancia en la práctica administrativa
La confianza legítima aparece con frecuencia en ámbitos muy diversos.
En materia de subvenciones suele invocarse cuando la Administración modifica de forma inesperada criterios que venía aplicando durante años.
En el ámbito urbanístico resulta habitual en controversias relacionadas con licencias, autorizaciones o interpretaciones administrativas mantenidas durante largos periodos de tiempo.
También tiene relevancia en contratación pública, cuando la Administración adopta decisiones contradictorias respecto de actuaciones anteriores que habían generado una expectativa razonable en los contratistas.
Incluso en el ámbito deportivo pueden surgir situaciones en las que federaciones u organismos públicos alteran de forma repentina criterios que venían aplicando de manera constante, generando conflictos relacionados con la seguridad jurídica y la confianza legítima de los afectados.
Una garantía frente a la arbitrariedad
En definitiva, el principio de confianza legítima constituye una herramienta esencial para equilibrar las relaciones entre los ciudadanos y los poderes públicos.
Su función no es impedir que la Administración cambie de criterio ni congelar indefinidamente el ordenamiento jurídico. Su verdadera finalidad es evitar que quienes han confiado razonablemente en una actuación administrativa sufran consecuencias perjudiciales derivadas de cambios inesperados, contradictorios o imprevisibles.
Por ello, cuando una persona o una empresa ha orientado su conducta basándose en una actuación clara y continuada de la Administración, resulta imprescindible analizar si la posterior actuación administrativa respeta o no la confianza legítima generada.
El Bufete Alonso Martínez cuenta con amplia experiencia en la defensa de particulares, empresas y entidades frente a actuaciones administrativas que puedan vulnerar los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima.
Si consideras que una Administración ha modificado de forma inesperada un criterio en el que habías confiado legítimamente o ha alterado de manera contradictoria una situación previamente consolidada, estaremos encantados de estudiar tu caso y valorar las posibles vías de impugnación.