La caducidad del procedimiento administrativo apta para todos los públicos

Podríamos decir en palabras llanas que en la tramitación de todo procedimiento administrativo existe un reloj de cuenta atrás. Si la cuenta atrás llega a su fin y la Administración no ha conseguido resolver el procedimiento en plazo, suena la alarma. 

Esa alarma que sonaría al cumplirse dicha cuenta atrás provocaría la aparición de una nebulosa, que, dependiendo de las circunstancias, puede adoptar diversas formas (silencio positivo, negativo o caducidad).

En esta entrada del blog vamos a ver cuánto tiempo ha de programarse en esa cuenta atrás y en qué puede tornarse esa nebulosa que genera el sonido de la alarma, según qué casos.

¿Cuánto tiempo programamos?

El Derecho Administrativo es vastísimo y, como el universo en infinita expansión, no deja de crecer cada día en los distintos diarios oficiales regulando nuevos procedimientos administrativos con sus plazos. En muchos casos esa norma específica que regula el nuevo procedimiento nos va a dar la respuesta. Así, por ejemplo, el artículo 50 de la Ley Orgánica 4/2015 - la utilizada por la Administración del Estado para sancionar los incumplimientos de las medidas restrictivas impuestas durante el estado de alarma - establece que el plazo máximo de duración del procedimiento sancionador regulado en dicha ley es de un año. Ese sería el tiempo a programar en la cuenta atrás.

En otros casos (muchos) la norma que regula el procedimiento no establece ningún plazo máximo. Entonces se ha de acudir a la Ley 39/2015, que regula el procedimiento administrativo común, donde nos encontramos con su artículo 21.3 que nos dice que "Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses". Ese sería el tiempo (supletorio) a programar salvo indicación en contrario.

Pero, cuidado, también podemos encontrarnos con la sorpresa de que el plazo máximo de resolución del procedimiento no se encuentre en la norma específica pero sí en una norma completamente ajena que se proyecta sobre toda una serie de procedimientos. En especial, se prestan a esta técnica legislativa, que fomenta la inseguridad jurídica, las "leyes cajón de sastre", que son esas leyes que comenzaron a dictarse en la década de los noventa y que servían para remendar de una sola vez un montón de leyes al final del año y coincidiendo con la publicación de la Ley de presupuestos generales del Estado, así que se conocían como leyes de acompañamiento de los presupuestos y sus títulos solían ser "ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social" porque incluían modificaciones que afectaban a un montón de leyes de esos ámbitos.

Pues, dado que este despacho de abogados especializado en Derecho Administrativo tiene su sede en A Coruña, es procedente advertir que un peligro así acecha en la Ley 2/2017, del Parlamento de Galicia, de medidas fiscales, administrativas y de ordenación. Su artículo 38.Uno establece que el plazo máximo para resolver y notificar los procedimientos sancionadores de competencia de la Administración General de la Comunidad Autónoma y sus entidades públicas instrumentales será de seis meses, salvo previsión específica en contrario en la norma reguladora del procedimiento en cuestión. De modo que, aunque la norma reguladora del procedimiento sancionador en cuestión de la Xunta de Galicia no establezca un plazo máximo de resolución, no por ello se podrá acudir al plazo supletorio de tres meses del artículo 21.3 de la Ley 39/2015 sino que operará este otro plazo de seis meses que aguarda agazapado en la maleza de esa Ley autonómica 2/2017 de medidas varias.

¿Y qué ocurre cuando la norma reguladora del procedimiento no prevé un plazo máximo de resolución pero sí contempla distintos trámites con sus respectivos plazos y la suma de todos ellos nos sitúa por encima de los tres meses? ¿En ese caso se aplicaría el plazo supletorio de tres meses porque no se ha fijado otro específico o se habría de aplicar el plazo resultante de la suma de los plazos de todos los trámites regulados? Pues, ni una cosa ni la otra, sino que el Tribunal Supremo en su sentencia de 22 de septiembre de 2020 fijó doctrina estableciendo que en ese caso el plazo máximo de resolución será de seis meses.

¿Cuándo apretamos el botón de inicio de la cuenta atrás?

¿Ya hemos dicho que este es un despacho gallego? Pues entonces no extrañará que la respuesta sea "depende".

Los procedimientos administrativos pueden iniciarse de dos formas.

Si los inicia el administrado (iniciación a instancia del interesado) el botón no se pulsa el día que se presenta la solicitud por registro sino el día que llega al órgano competente para tramitarlo. ¿Que cómo puede saber el administrado el día que llega a ese órgano? El artículo 21.4, párrafo segundo de la Ley 39/2015, obliga a la Administración a dirigir una comunicación al interesado a los diez días de la recepción de su solicitud, informándole de la fecha en que la misma fue recibida y del plazo máximo de resolución que tiene ese procedimiento. ¿Que por qué nos hemos tirado el rollo del epígrafe anterior sobre el tiempo de programación si la Administración nos lo va a informar? Porque, por desgracia, las Administraciones no cumplen siempre las normas y por eso es conveniente estar informado. De hecho, si te lo paras a pensar, si la Administración siempre cumpliese las normas, se respetarían todos los plazos máximos de resolución y la caducidad, protagonista de esta entrada del blog, no existiría. En un mundo administrativo ideal, claro, no en el nuestro.

Si el procedimiento lo inicia la Administración (iniciación de oficio, se llama, y su ejemplo paradigmático es el procedimiento sancionador) el botón no se pulsa el día que recibes la temida carta con acuse de recibo o la notificación en sede electrónica sino el día en que consta firmado el acuerdo de incoación. De modo que, normalmente, cuando recibes la notificación del inicio del procedimiento, la cuenta atrás ya hace unos días que está corriendo.

¿Cuándo puede la Administración parar la cuenta atrás para evitar que suene la alarma?

En ese caso no se atiende a la fecha de la firma. Sería muy fácil para una Administración malintencionada poner una fecha muy anterior en el papel cuando ya ha terminado el plazo. Se atiende no a la fecha de dictado de la resolución que pone fin al procedimiento sino a la fecha de recepción de la notificación.

Pero si estás pensando en que podrás retrasar la recogida de la notificación esos días que te faltan para que se cumpla la cuenta atrás, déjanos decirte que no podía ser tan fácil y por eso el artículo 40.4 de la misma Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común establece que para entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo será suficiente el intento de notificación debidamente acreditado.

¿Cómo han de ser esos intentos cuando se trata de notificar en papel? Si no hubiese nadie en el domicilio que se haga cargo de la notificación, deberá hacerse un segundo intento (ojo porque muchas veces ese segundo intento que obliga la ley no se realiza), el cual deberá hacerse dentro de los tres días siguientes al primer intento y además en una franja horaria distinta: si el primer intento fue antes de las 15:00 horas, el segundo intento deberá hacerse después de las 15:00 horas y viceversa.

Si ni se recibe la notificación ni se practica debidamente el intento de notificación el botón de parada no habrá sido correctamente pulsado y la cuenta atrás continuará su marcha inexorable haciendo sonar la alarma y generando esa nebulosa llamada "silencio administrativo".

La nebulosa que surge al sonar la alarma de fin de la cuenta atrás. El silencio administrativo y la caducidad.

Ha sonado la alarma que indica que ha llegado el fin del plazo máximo sin haberse resuelto el procedimiento y una nebulosa surge y queda suspendida en el aire.

Si se trata de un procedimiento iniciado a instancia del administrado y, además, su objeto no está entre los contenidos en el artículo 24.1, párrafo segundo, de la Ley 39/2015 (sí, básicamente se excluye todo lo que sería demasiado bonito), el silencio tendrá efecto estimatorio. La nebulosa se transformará en el holograma de un acto administrativo estimatorio con el mismo efecto y valor que si la Administración te hubiera notificado en plazo la estimación de tu solicitud y podrás exigir su respeto y cumplimiento.

Si se trata de los restantes supuestos de procedimientos iniciados a instancia del administrado, la nebulosa no se disipará y permanecerá en ese estado hasta que o bien la Administración notifique la resolución (que haya sonado la alarma no le exime de cumplir su deber aunque sea fuera de plazo) o hasta que el administrado se canse de esperar y decida interponer un recurso ante una instancia superior.

Pero ¿y si la alarma suena en un procedimiento iniciado de oficio? Entonces, la nebulosa muta en un virus llamado caducidad que provoca el borrado del procedimiento y su traslado a la papelera de reciclaje de la Administración de donde desaparecerá definitivamente a no ser que alguien rescate algunos de sus metadatos de utilidad antes de que se produzca la "prescripción" (concepto que nos dará para otro post).