El Supremo a favor de la reducción de las sanciones: cuando 100.000 € se convierten en 10.000 €
El Tribunal Supremo ha dictado recientemente una sentencia (nº 710/2025, de 5 de junio de 2025), que marcará un antes y un después en el Derecho administrativo sancionador.
El caso
El caso tuvo origen en una sanción impuesta, por una Delegación Territorial de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía, a causa de la construcción de una piscina en el jardín de una vivienda, al encontrarse ésta dentro una zona arqueológica catalogada como Bien de Interés Cultural.
Cuando uno de los propietarios de la vivienda solicitó la legalización de la situación, la Administración andaluza advirtió la irregularidad y entendió que actuar sin permiso previo era una infracción grave según la Ley 14/2007 de Patrimonio Histórico Andaluz. En consecuencia, impuso la multa mínima para ese tipo de infracciones: 100.001 euros.
La clave: la sanción en grado inferior
Aunque dicha resolución se recurrió en alzada alegando que la sanción era excesiva, la Administración desestimó el recurso al entender que la multa no podía rebajarse por debajo del mínimo previsto para el tipo infractor. Ante ello, se acudió a los tribunales, donde se obtuvo mayor fortuna: el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía consideró la sanción desproporcionada y la redujo a 10.000 euros. En consecuencia, el debate jurídico planteado ante el Alto Tribunal no se centraba en los hechos o en el tipo de infracción sino en la posibilidad de imponer una sanción inferior al mínimo fijado por la ley. Es decir, si se aplicaba el artículo 29.4 de la Ley 40/2015, que establece que "cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en grado inferior"; así como qué debía entenderse por sanción en grado inferior.
En este sentido, la Administración defendía que resultaba aplicable la antigua Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, la Ley 30/1992, y no la actual Ley 40/2015, al no encontrarse ésta en vigor cuando se impuso la sanción. Además, sostenía que debía acudirse por analogía al artículo 70.1.2 del Código Penal. En la práctica, esto significaría que el "grado inferior" previsto en la normativa administrativa debería calcularse tomando como referencia el mínimo legal del tipo infractor restándole la mitad. Así, si la sanción mínima prevista era de 100.001 euros, la sanción en grado inferior sería de 50.000,50 euros.
Por su parte, la defensa de la interesada alegaba que debía aplicarse retroactivamente la Ley 40/2015, más favorable a la administrada, y que, de acudirse al Código Penal, habría que tener también en cuenta lo dispuesto en el artículo 66.1.2, que permite imponer la pena inferior en hasta dos grados. Con esta interpretación, la sanción podría rebajarse, siguiendo idéntico sistema de cálculo, hasta 25.000,25 euros.
La doctrina fijada por el Supremo
El Tribunal Supremo concluyó que resultaba aplicable la Ley 40/2015, aunque al imponerse la sanción todavía no estaba en vigor, ya que al resolver el recurso de alzada sí lo estaba. Recuerda que los cambios normativos que favorecen al infractor deben aplicarse también a sanciones impuestas pero no firmes o incluso a sanciones aún no ejecutadas en su totalidad. En consecuencia, entiende que procede atender a lo dispuesto en el artículo 29.4 de dicha ley.
Partiendo de esta premisa, la sentencia examina si concurren circunstancias que justifiquen una sanción inferior a la prevista. Considera que sí, dado que en la parcela no había restos arqueológicos, yacimientos ni bienes de interés histórico, por lo que no se causó un daño material; que las actuaciones fueron posteriormente legalizadas y que la infractora obró sin dolo, al desconocer la protección existente, siendo además ella quien comunicó voluntariamente la situación a la Administración, lo que dio origen al expediente sancionador.
En cuanto a la interpretación del "grado inferior", el Tribunal, tras examinar precedentes legislativos y normas sectoriales para así determinar la voluntad del legislador, concluye que la norma permite acudir a la infracción de menor gravedad. En consecuencia, considera ajustada a Derecho la imposición de la sanción de 10.000 euros, siendo ésta la prevista para las infracciones leves de la Ley 14/2007 de Patrimonio Histórico Andaluz.
Además, la Sala rechaza la aplicación de la analogía penal propuesta por la Administración (aplicación de la norma penal relativa a la definición de "sanción inferior" por no existir definición en la norma administrativa) destacando que en materia sancionadora administrativa no cabe agravar la situación del administrado por esta vía interpretativa (analogía "in malam partem").
En resumen, el Supremo recuerda que las sanciones deben ser proporcionadas a lo sucedido y no generar efectos desmedidos, incluso cuando parezca que la norma no contempla sanciones inferiores para esa clase de infracciones.
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