Coto a la responsabilidad patrimonial del Estado legislador
¿Qué es la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas?
Así como cuando un particular causa un daño a otro, tiene el deber de repararlo económicamente, las Administraciones públicas también tienen el deber de reparar el daño que el funcionamiento de los servicios públicos causan a los particulares. Esta obligación de reparación es la responsabilidad patrimonial de la Administración que se regula en el Capítulo IV del Título Preliminar de la Ley 40/2015 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.
Supuesto paradigmático de la responsabilidad patrimonial es el del particular que es indemnizado por el daño corporal padecido al sufrir una caída en la vía pública motivada por el deficiente cumplimiento del deber de conservación de la vía por parte de la Administración titular de la misma y siempre que no haya concurrido culpa de la propia víctima ni causa de fuerza mayor.
La indemnización por actos o reglamentos anulados. Depende...
En ocasiones un acto administrativo o un reglamento pueden provocar un perjuicio económico en la esfera patrimonial de un particular. Si ese acto o ese reglamento es después anulado por los tribunales, ¿surge un deber automático de indemnización?
Pues aunque lo deseable sería que así fuese, lo cierto es que el legislador se cuidó de prever que dependerá de las circunstancias concretas, motivo por el cual el párrafo segundo del artículo 32.1 de la referida Ley 40/2015 descarta la indemnización automática en los siguientes términos literales:
"La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización."
La enrevesada responsabilidad patrimonial del Estado legislador
Si bien los actos y los reglamentos pueden ser anulados por los distintos tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo de acuerdo con su respectiva competencia objetiva, las leyes pueden ser declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional o contrarias al Derecho de la Unión Europea por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).
Cuando esto sucede, se produce una avalancha de reclamaciones por parte de los afectados (quienes sufrieron perjuicios económicos por el cumplimiento de esa ley inconstitucional o contraria al Derecho comunitario) que buscan el resarcimiento exigiendo la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.
La Ley 40/2015 exigió unos requisitos endiablados para este tipo de reclamaciones. Así, el artículo 32 establece los siguientes requisitos para cada supuesto:
* Para que surja la responsabilidad del Estado legislador por lesiones consecuencia de una ley declarada inconstitucional, se deberá cumplir lo siguiente:
- Que el particular hubiese obtenido una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra el acto administrativo causante del daño.
- Que el particular hubiese alegado esa inconstitucionalidad, adelantándose al Tribunal Constitucional.
* Para que surja la responsabilidad del Estado legislador por lesiones consecuencia de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, se deberá cumplir lo siguiente:
- Que el particular hubiese obtenido una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra el acto administrativo causante del daño.
- Que el particular hubiese alegado esa infracción del Derecho de la Unión, adelantándose al TJUE.
- Que la norma tuviese por objeto conferir derechos a los particulares.
- Que el incumplimiento del Derecho de la Unión sea importante.
- Que exista una causa directa entre el incumplimiento de la obligación por parte de la Administración y el daño sufrido por el particular.
En ambos casos, solamente serán indemnizables los daños producidos en los 5 años anteriores a la fecha de publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional o del TJUE, salvo que la sentencia disponga otra cosa.
El Tribunal Supremo al rescate
Estos requisitos tan enrevesados dificultan muchísimo la viabilidad de este tipo de reclamaciones. Afortunadamente, la jurisprudencia los ha flexibilizado en parte.
En primer lugar, el Tribunal Supremo en su sentencia de 22/10/2020 ha relajado algunos de estos requisitos mediante su interpretación más relajada. Así, cuando ya los letrados nos habíamos resignado a terminar todos nuestros recursos alegando la inconstitucionalidad de la ley o la infracción del Derecho Comunitario por si las moscas, el Supremo ha venido al rescate matizando el requisito de la previa alegación de la inconstitucionalidad de la ley.
Los actos administrativos deben ser recurridos ante la jurisdicción contencioso-administrativa en el plazo de dos meses y, si no se hace, devienen firmes y consentidos. Es posible que una persona se aquiete a un acto administrativo porque no tenga ningún motivo para creer en ese momento que ha sido víctima de la aplicación de una ley inconstitucional.
Sin embargo, las inconstitucionalidades se cuecen a fuego lento. No surgen de la noche a la mañana sino que durante mucho tiempo se sabe de la presentación de un recurso ante el Tribunal Constitucional y antes de que la sentencia vea la luz, aún hay tiempo para que el particular pueda recurrir aquel acto a través del mecanismo de la revisión de oficio basada precisamente en la inconstitucionalidad de la ley aplicada y llevarlo hasta el contencioso-administrativo.
Pues bien, el Tribunal Supremo establece que esa vía también serviría para cumplir el requisito de la obtención de una sentencia firme desestimatoria, habiéndose alegado la inconstitucionalidad de la ley.
Además, los años que tarda el Tribunal Constitucional en dictar sus sentencias hacían surgir el peligro cierto de que, una vez dictada la sentencia declarando inconstitucional la ley, ya hubiera pasado el plazo de cinco años desde la producción del daño para la gran mayoría de afectados. También aquí echa un capote el Alto Tribunal e interpreta que el daño solamente se produce una vez que se dicta la sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad de la ley, dejando así a salvo los derechos de los afectados en los casos en que quepa reclamación de indemnización porque el Tribunal Constitucional no haya establecido expresamente lo contrario.
La mano que previsiblemente llegará de Europa
En relación con las normas contrarias al Derecho de la Unión, que, como hemos visto más arriba, aún tenían requisitos más enrevesados para llegar a la indemnización, aún no tenemos a la fecha de escribir esta entrada una sentencia favorable pero existe una alta probabilidad de que se cuente con ella en un futuro cercano porque las sentencias del TJUE suelen acoger en un muy alto porcentaje de casos las conclusiones del Abogado General y éste ya se ha manifestado en el sentido de identificar que los requisitos que el artículo 32.5 de la Ley 40/2015 exige para poder reclamar responsabilidad al Estado legislador por normas contrarias al Derecho de la Unión son en sí mismos contrarios al Derecho Comunitario por infringir el llamado principio de efectividad.
En concreto, el Abogado General considera que ello ocurre con el plazo de prescripción de reclamación de responsabilidad del Estado legislador y con la limitación de los daños indemnizables por esta causa.
Confiemos en que esta apreciación sea confirmada en breve por el TJUE.